검찰 ‘조용한 설득’에도 결국 수사권 박탈…법조계선 위헌 가능성 거론
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작성자 작성자 : 행복이이 연락처 연락처 : E-mail E-mail : djnfgsdj344hg@naver.com 댓글 0건 조회 2회 작성일 26-08-06 00:05본문
검찰 수사권을 완전 폐지하는 형사소송법 개정안이 더불어민주당 주도로 국회 본회의를 통과했지만 법조계 일각에선 위헌 소지가 있다는 주장이 제기된다. 범죄 피해자가 국가의 기본권 보호가 약화했다며 헌법소원을, 개별 검사들이 헌법이 보장한 수사권을 박탈당했다며 권한쟁의심판을 헌법재판소에 청구할 가능성이 거론된다.
헌법은 체포·구속·압수·수색에 대해 “적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의해 법관이 발부한 영장을 제시해야 한다”고 규정한다. 지난달 31일 국회를 통과한 개정 형사소송법은 오는 10월 출범하는 공소청(현재 검찰청) 검사가 독자적인 영장 청구를 하지 못하도록 했다. 사법경찰관이 신청해야만 검사가 법원에 청구할 수 있다.
대검찰청은 지난달 29일 배포한 설명자료에서 “사경의 신청 없이 검사가 영장을 청구할 수 없도록 규정하는 것은 헌법상 검사의 영장청구권을 형해화하는 것”이라며 “위헌 소지가 있다”고 주장했다. 1954년 형사소송법 제정 당시에는 검사와 경찰이 모두 영장을 청구할 수 있었지만, 경찰의 인권침해 문제가 불거져 1961년 검사만 영장을 청구하도록 법이 개정됐고 1962년 헌법으로 격상했다고 대검은 전했다.
개정 형사소송법에서도 최장 구속 기간은 사법경찰관 10일, 공소청 검사 20일로 유지됐다. 구속은 수사 영역인데 수사권이 없는 검사가 구속 피의자를 넘겨받아 계속 구속할 수 있을지 의문이라는 지적이 제기된다. 사법경찰관이 피의자를 구속해 송치한 사건을 검사가 보완수사요구할 경우에 피의자 신병을 돌려보내야 하는지 규정도 없어 혼란이 예상된다.
향후 헌재가 개정 형사소송법의 위헌 여부를 판단할 가능성도 있다. 한 검찰 간부는 2일 기자와의 통화에서 “사건 당사자들이 ‘검찰이 사법경찰관을 관리·감독할 권한을 다 없애버려 기본권을 충분히 보장받을 수 없다’며 헌법소원을 제기한다면 헌재에서 인용될 가능성이 있다고 생각한다”고 말했다.
정부 검찰개혁추진단 자문위원장을 지낸 박찬운 교수도 지난달 31일 페이스북에 “상당수 검사들이 (헌법이 보장한 수사권을 박탈당했다며) 권한쟁의심판을 청구하면 형사소송법의 운명은 헌재 판단에 의해 결정될 것”이라며 “일부 국민은 헌법소원을 제기해 위헌 여부를 다툴 가능성도 충분히 예상된다”고 적었다.
검찰은 법 개정을 앞두고 집단 반발보다 시민에 대한 ‘조용한 설득’을 택했지만 끝내 수사권을 지키지 못했다. 대검은 유튜브 영상과 보도자료 등으로 보완수사의 중요성을 알리는 데 주력했다. 법안이 지난달 31일 국회 본회의를 통과한 이후에도 대검 차원의 권한쟁의심판 추진 논의는 없었던 것으로 파악됐다. 2022년 윤석열 정부 당시 민주당이 ‘검수완박(검찰 수사권 완전 박탈)’을 주장하며 수사권 범위를 축소했을 때 법무부·대검이 권한쟁의심판을 청구하고 전국 검사장회의, 평검사회의를 열어 비판 성명을 발표했던 것과 대조적이다.
각종 여론조사에선 보완수사권 폐지 반대 여론이 높았지만 국회 다수 의석을 차지한 민주당은 법 개정을 강행했다. 구자현 검찰총장 직무대행(대검 차장)은 지난달 31일 “안타깝고 막막하다”며 사의를 표명했다. 이재명 대통령이 구 대행의 사표를 수리한다면 박규형 대검 기획조정부장이 ‘대행의 대행’을 맡을 것으로 보인다.
‘개천에서 용 난다’는 속담은 이미 옛말이 됐다. 부모 경제력이 자녀에게 대물림되는 현상이 뚜렷해지고 있기 때문이다. ‘개천의 위치’도 중요해졌다. 인구의 절반가량이 출생 지역을 벗어나지 않는다는 점을 고려하면 지역별 부익부 빈익빈이 개인에게 그대로 이어질 수 있어서다. 한국은행이 지난 2월 발표한 보고서를 보면, 소득 하위 50%인 부모 밑에서 태어나 지방에 남은 자녀(1986~1990년생) 10명 중 8명은 여전히 소득 하위 50%에 머물렀다. 상황이 이러니 청년들은 기를 쓰고 수도권으로 향하고 있고, 지역은 더 피폐해지고 있다.
이재명 정부는 임기 초 지역 불균형 완화를 위해 ‘5극3특’(5개 초광역권·3개 특별자치도)을 중심으로 다극 체제를 만들겠다는 구상을 내놨다. 대통령 직속 지방시대위원회가 지난해 말 “지방에 기업이 투자할 수밖에 없는 조건을 만들어가겠다”고 보고한 지 반년 만인 지난 6월 ‘3대 메가프로젝트’가 베일을 벗었다.
지난달 30일 만난 마강래 중앙대 도시계획·부동산학과 교수는 초광역권을 염두에 두고 산업 생태계를 재편하려는 3대 메가프로젝트가 균형발전의 마중물이 될 수 있다고 봤다. 수도권 쏠림으로 인한 사회·경제적 비용을 낮추는 방향으로 공간을 재설계할 수 있는 기회라는 것이다.
다만, 마 교수는 대기업의 반도체 전공정 공장(팹) 투자, 인공지능(AI) 데이터센터는 고용 효과가 제한적이라 지방에 양질의 일자리를 만드는 데 한계가 있는 만큼 고용정책, 분배에 대한 고민이 필수적이라고 짚었다. 초광역권 내부의 격차 해소를 위해 도시에서 나온 이익 중 일부를 농어촌으로 돌리는 방안도 제안했다.
- 정부가 추진 중인 3대 메가프로젝트가 지역균형발전의 마중물이 될 수 있을까요.
“AI 혁명은 기존 산업혁명보다 더 광범위한 파급력이 있을 것이란 평가가 나오는 만큼 AI 산업에 대한 투자도 많이 필요할 텐데요. 계속 수도권에만 투자하는 건 불가능하고 지역에도 투자를 해야 합니다. 이런 상황이 균형발전을 위한 새로운 틀을 마련하는 기회가 될 수 있어요. 산업계획은 도시계획과 상당히 맞물려 있는데요. 수도권 쏠림으로 인한 사회·경제적 비용을 낮추는 방향으로 공간을 재설계해야 AI 산업의 생산성도 높일 수 있다는 측면에서 다행이란 생각이 듭니다.”
- 호남에 반도체 팹 4기를 짓는다는 발표 뒤 ‘호남 특혜’ 논란이 불거졌는데요.
“산업 변화의 속도가 워낙 빠르니 다른 주요국도 경제안보 차원에서 산업정책을 펴고 있어요. 반도체 수요가 폭증하는 상황에서 정부가 반도체 팹을 빨리 지을 수 있는 곳을 물색했을 텐데요. 그 과정에서 평지이고, 국가 소유인 땅(광주 군공항)이 서남권에 보였을 겁니다. 재생에너지가 풍부한 지역이기도 하고요. 서남권이 최적인지는 모르겠지만 그래도 논의 과정에서 제일 좋은 평가를 받지 않았나 싶습니다.”
- 야당은 ‘기업 팔 비틀기’라고 비판을 했었는데요.
“기업의 의사를 무시할 수 없기 때문에 정부가 기업과 협의 과정을 거쳤을 텐데요. 호남 반도체 팹 구축이 자사에 해가 되는 것이라면 삼성전자·SK하이닉스가 절대로 응하지 않았을 겁니다. 투자 규모가 큰 만큼 기업 입장에선 존망이 달린 문제예요.”
- 호남에 반도체 팹이 들어선다 해도 인재 유치가 쉽지 않을 것이란 시각도 있었는데요.
“초기에 인재를 모으는 데 다소 어려움을 겪을 순 있을 것 같아요. 어려움을 극복하는 방법은 인재들이 원하는 정주 환경을 세심하게 마련하는 것입니다. 인재들이 돈만 준다고 오는 시대는 지났어요. 의사들을 보면 엄청나게 높은 급여를 제시해도 지방으로 잘 안 가잖아요. 자녀 교육, 배우자의 맞벌이 기회, 문화적 니즈(욕구)의 충족, 의료 등도 중요해요. 배후 주거단지를 계획할 때 피고용자들의 니즈를 잘 반영하는 도시계획을 세워야 합니다. 지역 차원에서 거점대학과 연계해 인재를 기르는 시스템도 중요하고요.”
- 인재 유치의 중요성이 갈수록 커진다고 볼 수 있을까요.
“과거에는 법인세 깎아주고 토지 가격을 싸게 해주는 등 기업에 인센티브를 주는 방식으로 산업단지를 조성해 지역을 활성화시키고 일자리를 만드는 방식이었어요. 일자리가 있으면 사람들이 그곳으로 모이는 게 대세였던 거죠. 하지만 지금은 혁신 인재를 구할 수 있는 곳으로 기업들이 달라붙고 있습니다. 이젠 기업도 중요하지만 기업에서 일하는 사람의 중요성이 높아진 시대가 된 거죠. 정주 여건에 엄청난 노력을 기울이지 않으면 기업도 고개를 갸우뚱하면서 다시 생각할 수밖에 없을 겁니다. 정주 여건 개선 노력이 기업 유치 노력만큼 중요해졌습니다.”
- 정부가 추진하는 5극3특 전략 측면에서 3대 메가프로젝트를 평가한다면요.
“예전에는 균형발전의 단위를 226개 기초지방자치단체로 보는 경향이 강했어요. 전 국토가 고르게 발전해야 한다는 인식 때문에 기초지자체 중심의 정책이 많이 나왔습니다. 수도권은 광역 교통망으로 기능적으로 하나로 묶인 메가시티가 됐지만 지역은 기초지자체 단위 경쟁이 아직 남아 있어요. 중앙정부는 갈등 최소화를 위해 예를 들어 그냥 중간에 KTX역을 설치하는 식으로 대응해왔고요. 이러다 보니 지역도 초광역권 전략을 쓰지 않으면 안 된다는 문제의식이 커졌는데요. 그 산물이 5극3특입니다. 3대 메가프로젝트는 초광역권을 염두에 두고 산업 생태계를 재편한다는 측면에서 매우 적실하다고 봅니다.”
마 교수는 2018년 저서 <지방분권이 지방을 망친다>에서 지방분권이 앞으로 가야 할 방향임은 분명하지만 ‘광역화’와 ‘거점개발’이 선행돼야 한다고 주장했다. 지자체들 간 격차가 너무 크기 때문에 분권의 단위는 226개 기초지자체가 아니라 보다 넓은 광역 단위여야 하고, 그러기 위해선 행정구역 개편도 필요하다는 취지였다.
- 초광역권 내부의 거점 체계는 왜 중요한가요.
“초광역권 내 거점 전략을 취해야 하는 이유는 인구 감소 시대라 ‘집적의 경제’를 유지하는 게 중요하기 때문이에요. 공간계획의 기본인 거점 체계엔 대도시 거점, 중소도시 거점, 농어촌의 작은 거점이 존재할 텐데요. 각 거점을 구축하고 거점과 거점을 이어 이 네트워크 덩어리가 수도권같이 하나의 도시처럼 작동하도록 하는 게 초광역권 전략의 기본 콘셉트입니다. 지역은 그간 광역 교통망도 안 돼 있고, 인구도 줄고 흩어지면서 경쟁력이 점점 떨어졌던 거죠.”
- 거점 체계를 구축해야 농어촌도 붕괴되지 않을 수 있다고 보는 건가요.
“예컨대 응급의료시설, 백화점 등은 배후 인구가 적기 때문에 농어촌에 들어설 수가 없잖아요. 농어촌이 중소도시, 대도시와 연계돼야 도시의 인프라를 향유할 수 있습니다. 중소도시가 버텨주고 서비스·교통망 연계가 되는 게 중요합니다. 아울러 아무래도 도시가 미래산업 환경에 더 유리하기 때문에 도시에서 나온 이익 중 일부를 농촌으로 보조하는 전략도 필요해요. 세금정책을 쓰거나 상생기금을 만드는 방법이 있을 겁니다. 도시와 농촌을 하나의 구역으로 묶어 결합 개발·정비를 하는 방식도 있고요.”
정부의 3대 메가프로젝트 구상에는 2035년까지 총 18.4GW(기가와트) 규모의 AI 데이터센터를 구축한다는 내용도 담겨 있다. 1GW의 AI 데이터센터를 짓는 데 필요한 부지가 최소 축구장 140개 규모라는 걸 고려하면 향후 축구장 2576개 규모의 부지가 필요하다. 건설 과정에선 단기적으로 일자리가 늘겠지만 완공 뒤 필요한 일자리는 수십~수백개 수준에 불과할 수 있다.
- 균형발전의 핵심은 지역에 양질의 일자리를 만드는 건데 3대 메가프로젝트의 핵심인 AI·반도체 산업의 경우 고용유발 효과가 낮습니다.
“대기업 투자에 따른 고용 효과는 한정적일 수밖에 없어요. 다만 산업 생태계가 대기업에 전적으로 의존하는 건 아니잖아요. 지역의 소부장(소재·부품·장비) 기업이 신산업으로 잘 전환할 수 있도록 지원하는 등 고용정책적 노력이 필요합니다.”
- AI 데이터센터는 전력, 물 등 자원을 빨아들이며 지역사회에 부담을 주면서도 고용 효과는 낮다는 지적이 있습니다.
“데이터센터는 고용 효과가 거의 없는 데다 지역의 생태계, 전력망에 부담을 주니 해외의 지역사회에서 엄청난 기피시설이에요. 3대 메가프로젝트 때문에 추가로 지어질 원전, 소형모듈원자로(SMR)도 마찬가지고요. 이런 시설이 들어서는 곳의 주민에게 이익의 상당 부분이 돌아가고, 그 이익으로 다른 일자리를 만들거나 기반시설을 구축하는 방향으로 가야 하지 않을까요. 대기업만 이익을 다 가져가는 구조는 정의롭지 못한 만큼 분배 시스템을 정말 심각하게 고민해야 합니다.”
- 3대 메가프로젝트는 공간정책 차원에선 다극화지만 산업정책 차원에선 AI·반도체 일극화라 리스크도 있지 않을까요.
“우선 AI 산업 성장에 따른 반도체 수요 증가는 뚜렷한 흐름이고요. 다음으로 AI 분야가 하나의 업종이라고 보긴 어렵습니다. AI는 반도체부터 시작해 데이터센터, 로봇, 모빌리티, 의료, 농업 등 모든 분야에 연관되는 기반 기술이기 때문이에요. 지역별 특화 자원을 잘 활용하는 방향으로 가면 산업도 특화·다변화되고 공간 차원에서도 균형발전이 될 수 있는 여건이 조성되지 않을까요.”
- 역대 정부에서 다양한 균형발전 정책이 있었지만 수도권 일극화는 심화되고 있는데 왜 그럴까요.
“역대 정부 정책이 효과가 없진 않았지만 수도권 집중 흐름이 워낙 강해 한계가 있었던 거죠. 다만 반복해서 말씀드리지만 균형발전의 공간 단위를 초광역적으로 보지 못한 한계가 있었습니다. 이 때문에 수도권에서 신도시를 개발하는 방식처럼 지역을 개발했어요. 기존 도시의 외곽 논밭을 매입해 혁신도시를 만들었던 거죠. 인구가 팽창하는 곳에선 먹히는 전략이지만 인구가 줄어드는 곳에선 외곽 개발을 하면 도시 체력이 떨어집니다. 원도심 인구가 혁신도시로 이동하면서 원도심은 피폐해지는 거죠.”
- 공공기관 이전은 어떻게 평가하나요.
“150곳이 넘는 공공기관이 이전을 했지만 지역의 산업 생태계 속에 녹아들지 못하고 ‘외딴섬’으로 있습니다. 지방세만 내는 존재가 되다 보니 지역에 미치는 파급력이 너무 낮아요. 다행인 건 발표를 앞두고 있는 2차 공공기관 이전은 과거의 전철을 밟지 않도록 계획되고 있는 것 같다는 점입니다.”
- 첫 광역 행정통합 모델인 전남광주통합특별시 출범은 어떻게 보셨나요.
“청년이 선호하는 일자리를 만드는 게 지역정책의 1순위라고 생각하는데요. 행정통합은 목적이 아닌 수단일 뿐입니다. 다만 행정통합은 산업을 키우고 청년 일자리를 만드는 데 훨씬 더 유리한 수단입니다. 예전엔 지자체끼리 분절화돼 치고받고 싸웠는데 행정통합으로 이젠 ‘우리’가 되니깐 거버넌스(의사결정 체계)를 구축하기가 쉽습니다. 제대로 된 위치에, 제대로 된 규모로 교통망을 설계할 수 있고 결합 개발도 할 수 있는 거죠.”
- 다른 지역의 광역 행정통합도 중요한가요.
“광역 행정통합이 된 곳은 전남광주통합특별시밖에 없어 5극3특 실현엔 한계가 있어요. 철도망, 응급의료센터 등을 초광역적으로 설계하기 위해 다른 지역은 법적 기반이 있는 ‘광역연합’을 과도기적으로 만들고 궁극적으로는 행정통합을 해야 합니다. 현재 행정 시스템은 조선시대 태종 때 만들어졌고 고종 때 큰 도를 남도, 북도로 나눈 거예요. 산과 물 등 자연 지형에 맞춘 경계를 21세기에도 쓰고 있습니다. ‘시간 거리’가 점점 축소되면서 전국을 대상으로 도시계획을 세워야 될 판에 분절화된 행정구역으로 지역 발전이 막혀 있는 거죠.”
- 정부가 균형발전을 위해 더 살펴볼 측면이 있을까요.
“청년 인구가 지방에서 수도권으로 2명 들어올 때 40대 이상은 수도권에서 지방으로 1명이 나가고 있어요. 지역 내부에서도 청년은 조금 더 큰 도시로 이동하고, 40대 이상은 작은 도시로 이동하는 경향이 있습니다. 인생에서 두 번의 큰 이주가 있는 겁니다. 지역에선 청년정책에 무게중심을 두고 있는데 중장년을 받아들일 정책은 잘 보이지 않아요.”
- 중장년의 지방 이주를 더 유도하기 위한 방법이 있을까요.
“1차(1955~1963년생)·2차(1964~1974년생) 베이비부머를 인터뷰해보면 수도권에서 벗어나 인생 2막을 시작하고 싶은 욕구가 있어요. 그런데 이들의 주택보유율이 76%가량으로 높아 실행을 못하고 있습니다. 주택연금에 가입해 자산을 유동화하는 방법도 있는데 연금을 받으려면 원칙적으로 실거주를 해야 해요. 지역으로 가면 이 실거주 요건을 풀어주는 게 대안이 될 수 있습니다. 이들의 지방 이주로 비는 집을 무주택자나 청년에게 임대하면 전월세 물량이 늘어나는 효과도 있어요.”
- 대통령 세종집무실과 국회 세종의사당 건립이 추진되는 것은 어떻게 평가하나요.
“상징적인 의미는 있지만 아쉬운 면이 있습니다. 대부분의 정부 부처가 세종시에 있다 보니 공무원들이 서울에 올라와 업무를 보는 일이 굉장히 많습니다. 당연히 업무 효율성이 떨어지게 되고요. 대통령 집무실과 국회의사당이 서울에 있는 게 오히려 이상하지 않나요. 세종시에 두 공간이 만들어져도 쓰임새가 굉장히 낮을 가능성이 큽니다. 세종시로 일원화를 하고, 세종시 접근성을 높이는 방향으로 가는 게 맞다고 봐요.”
2시간가량의 인터뷰를 마무리하면서 마 교수에게 마지막으로 하고 싶은 말을 물었다. 마 교수는 균형발전은 ‘정의로운 사회를 만들자’는 차원을 넘어 ‘국가 존망의 문제’라고 강조했다.
“저출생, 높은 집값, 청년세대의 고통 등이 모두 수도권 일극화와 얽히고설켜 있어요. 다른 선택지가 없는 지방 청년들은 수도권으로 가는 ‘합리적 선택’을 하고 있는데 이 선택이 집단적으로 모여서 공멸로 가는 거죠. 국가 존망과 관련된 문제인 만큼 이번이 균형발전의 마지막 기회가 아닌가 합니다. 이미 늦었지만, 이번 기회마저 놓치면 더는 기회가 없을 것 같습니다."
헌법은 체포·구속·압수·수색에 대해 “적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의해 법관이 발부한 영장을 제시해야 한다”고 규정한다. 지난달 31일 국회를 통과한 개정 형사소송법은 오는 10월 출범하는 공소청(현재 검찰청) 검사가 독자적인 영장 청구를 하지 못하도록 했다. 사법경찰관이 신청해야만 검사가 법원에 청구할 수 있다.
대검찰청은 지난달 29일 배포한 설명자료에서 “사경의 신청 없이 검사가 영장을 청구할 수 없도록 규정하는 것은 헌법상 검사의 영장청구권을 형해화하는 것”이라며 “위헌 소지가 있다”고 주장했다. 1954년 형사소송법 제정 당시에는 검사와 경찰이 모두 영장을 청구할 수 있었지만, 경찰의 인권침해 문제가 불거져 1961년 검사만 영장을 청구하도록 법이 개정됐고 1962년 헌법으로 격상했다고 대검은 전했다.
개정 형사소송법에서도 최장 구속 기간은 사법경찰관 10일, 공소청 검사 20일로 유지됐다. 구속은 수사 영역인데 수사권이 없는 검사가 구속 피의자를 넘겨받아 계속 구속할 수 있을지 의문이라는 지적이 제기된다. 사법경찰관이 피의자를 구속해 송치한 사건을 검사가 보완수사요구할 경우에 피의자 신병을 돌려보내야 하는지 규정도 없어 혼란이 예상된다.
향후 헌재가 개정 형사소송법의 위헌 여부를 판단할 가능성도 있다. 한 검찰 간부는 2일 기자와의 통화에서 “사건 당사자들이 ‘검찰이 사법경찰관을 관리·감독할 권한을 다 없애버려 기본권을 충분히 보장받을 수 없다’며 헌법소원을 제기한다면 헌재에서 인용될 가능성이 있다고 생각한다”고 말했다.
정부 검찰개혁추진단 자문위원장을 지낸 박찬운 교수도 지난달 31일 페이스북에 “상당수 검사들이 (헌법이 보장한 수사권을 박탈당했다며) 권한쟁의심판을 청구하면 형사소송법의 운명은 헌재 판단에 의해 결정될 것”이라며 “일부 국민은 헌법소원을 제기해 위헌 여부를 다툴 가능성도 충분히 예상된다”고 적었다.
검찰은 법 개정을 앞두고 집단 반발보다 시민에 대한 ‘조용한 설득’을 택했지만 끝내 수사권을 지키지 못했다. 대검은 유튜브 영상과 보도자료 등으로 보완수사의 중요성을 알리는 데 주력했다. 법안이 지난달 31일 국회 본회의를 통과한 이후에도 대검 차원의 권한쟁의심판 추진 논의는 없었던 것으로 파악됐다. 2022년 윤석열 정부 당시 민주당이 ‘검수완박(검찰 수사권 완전 박탈)’을 주장하며 수사권 범위를 축소했을 때 법무부·대검이 권한쟁의심판을 청구하고 전국 검사장회의, 평검사회의를 열어 비판 성명을 발표했던 것과 대조적이다.
각종 여론조사에선 보완수사권 폐지 반대 여론이 높았지만 국회 다수 의석을 차지한 민주당은 법 개정을 강행했다. 구자현 검찰총장 직무대행(대검 차장)은 지난달 31일 “안타깝고 막막하다”며 사의를 표명했다. 이재명 대통령이 구 대행의 사표를 수리한다면 박규형 대검 기획조정부장이 ‘대행의 대행’을 맡을 것으로 보인다.
‘개천에서 용 난다’는 속담은 이미 옛말이 됐다. 부모 경제력이 자녀에게 대물림되는 현상이 뚜렷해지고 있기 때문이다. ‘개천의 위치’도 중요해졌다. 인구의 절반가량이 출생 지역을 벗어나지 않는다는 점을 고려하면 지역별 부익부 빈익빈이 개인에게 그대로 이어질 수 있어서다. 한국은행이 지난 2월 발표한 보고서를 보면, 소득 하위 50%인 부모 밑에서 태어나 지방에 남은 자녀(1986~1990년생) 10명 중 8명은 여전히 소득 하위 50%에 머물렀다. 상황이 이러니 청년들은 기를 쓰고 수도권으로 향하고 있고, 지역은 더 피폐해지고 있다.
이재명 정부는 임기 초 지역 불균형 완화를 위해 ‘5극3특’(5개 초광역권·3개 특별자치도)을 중심으로 다극 체제를 만들겠다는 구상을 내놨다. 대통령 직속 지방시대위원회가 지난해 말 “지방에 기업이 투자할 수밖에 없는 조건을 만들어가겠다”고 보고한 지 반년 만인 지난 6월 ‘3대 메가프로젝트’가 베일을 벗었다.
지난달 30일 만난 마강래 중앙대 도시계획·부동산학과 교수는 초광역권을 염두에 두고 산업 생태계를 재편하려는 3대 메가프로젝트가 균형발전의 마중물이 될 수 있다고 봤다. 수도권 쏠림으로 인한 사회·경제적 비용을 낮추는 방향으로 공간을 재설계할 수 있는 기회라는 것이다.
다만, 마 교수는 대기업의 반도체 전공정 공장(팹) 투자, 인공지능(AI) 데이터센터는 고용 효과가 제한적이라 지방에 양질의 일자리를 만드는 데 한계가 있는 만큼 고용정책, 분배에 대한 고민이 필수적이라고 짚었다. 초광역권 내부의 격차 해소를 위해 도시에서 나온 이익 중 일부를 농어촌으로 돌리는 방안도 제안했다.
- 정부가 추진 중인 3대 메가프로젝트가 지역균형발전의 마중물이 될 수 있을까요.
“AI 혁명은 기존 산업혁명보다 더 광범위한 파급력이 있을 것이란 평가가 나오는 만큼 AI 산업에 대한 투자도 많이 필요할 텐데요. 계속 수도권에만 투자하는 건 불가능하고 지역에도 투자를 해야 합니다. 이런 상황이 균형발전을 위한 새로운 틀을 마련하는 기회가 될 수 있어요. 산업계획은 도시계획과 상당히 맞물려 있는데요. 수도권 쏠림으로 인한 사회·경제적 비용을 낮추는 방향으로 공간을 재설계해야 AI 산업의 생산성도 높일 수 있다는 측면에서 다행이란 생각이 듭니다.”
- 호남에 반도체 팹 4기를 짓는다는 발표 뒤 ‘호남 특혜’ 논란이 불거졌는데요.
“산업 변화의 속도가 워낙 빠르니 다른 주요국도 경제안보 차원에서 산업정책을 펴고 있어요. 반도체 수요가 폭증하는 상황에서 정부가 반도체 팹을 빨리 지을 수 있는 곳을 물색했을 텐데요. 그 과정에서 평지이고, 국가 소유인 땅(광주 군공항)이 서남권에 보였을 겁니다. 재생에너지가 풍부한 지역이기도 하고요. 서남권이 최적인지는 모르겠지만 그래도 논의 과정에서 제일 좋은 평가를 받지 않았나 싶습니다.”
- 야당은 ‘기업 팔 비틀기’라고 비판을 했었는데요.
“기업의 의사를 무시할 수 없기 때문에 정부가 기업과 협의 과정을 거쳤을 텐데요. 호남 반도체 팹 구축이 자사에 해가 되는 것이라면 삼성전자·SK하이닉스가 절대로 응하지 않았을 겁니다. 투자 규모가 큰 만큼 기업 입장에선 존망이 달린 문제예요.”
- 호남에 반도체 팹이 들어선다 해도 인재 유치가 쉽지 않을 것이란 시각도 있었는데요.
“초기에 인재를 모으는 데 다소 어려움을 겪을 순 있을 것 같아요. 어려움을 극복하는 방법은 인재들이 원하는 정주 환경을 세심하게 마련하는 것입니다. 인재들이 돈만 준다고 오는 시대는 지났어요. 의사들을 보면 엄청나게 높은 급여를 제시해도 지방으로 잘 안 가잖아요. 자녀 교육, 배우자의 맞벌이 기회, 문화적 니즈(욕구)의 충족, 의료 등도 중요해요. 배후 주거단지를 계획할 때 피고용자들의 니즈를 잘 반영하는 도시계획을 세워야 합니다. 지역 차원에서 거점대학과 연계해 인재를 기르는 시스템도 중요하고요.”
- 인재 유치의 중요성이 갈수록 커진다고 볼 수 있을까요.
“과거에는 법인세 깎아주고 토지 가격을 싸게 해주는 등 기업에 인센티브를 주는 방식으로 산업단지를 조성해 지역을 활성화시키고 일자리를 만드는 방식이었어요. 일자리가 있으면 사람들이 그곳으로 모이는 게 대세였던 거죠. 하지만 지금은 혁신 인재를 구할 수 있는 곳으로 기업들이 달라붙고 있습니다. 이젠 기업도 중요하지만 기업에서 일하는 사람의 중요성이 높아진 시대가 된 거죠. 정주 여건에 엄청난 노력을 기울이지 않으면 기업도 고개를 갸우뚱하면서 다시 생각할 수밖에 없을 겁니다. 정주 여건 개선 노력이 기업 유치 노력만큼 중요해졌습니다.”
- 정부가 추진하는 5극3특 전략 측면에서 3대 메가프로젝트를 평가한다면요.
“예전에는 균형발전의 단위를 226개 기초지방자치단체로 보는 경향이 강했어요. 전 국토가 고르게 발전해야 한다는 인식 때문에 기초지자체 중심의 정책이 많이 나왔습니다. 수도권은 광역 교통망으로 기능적으로 하나로 묶인 메가시티가 됐지만 지역은 기초지자체 단위 경쟁이 아직 남아 있어요. 중앙정부는 갈등 최소화를 위해 예를 들어 그냥 중간에 KTX역을 설치하는 식으로 대응해왔고요. 이러다 보니 지역도 초광역권 전략을 쓰지 않으면 안 된다는 문제의식이 커졌는데요. 그 산물이 5극3특입니다. 3대 메가프로젝트는 초광역권을 염두에 두고 산업 생태계를 재편한다는 측면에서 매우 적실하다고 봅니다.”
마 교수는 2018년 저서 <지방분권이 지방을 망친다>에서 지방분권이 앞으로 가야 할 방향임은 분명하지만 ‘광역화’와 ‘거점개발’이 선행돼야 한다고 주장했다. 지자체들 간 격차가 너무 크기 때문에 분권의 단위는 226개 기초지자체가 아니라 보다 넓은 광역 단위여야 하고, 그러기 위해선 행정구역 개편도 필요하다는 취지였다.
- 초광역권 내부의 거점 체계는 왜 중요한가요.
“초광역권 내 거점 전략을 취해야 하는 이유는 인구 감소 시대라 ‘집적의 경제’를 유지하는 게 중요하기 때문이에요. 공간계획의 기본인 거점 체계엔 대도시 거점, 중소도시 거점, 농어촌의 작은 거점이 존재할 텐데요. 각 거점을 구축하고 거점과 거점을 이어 이 네트워크 덩어리가 수도권같이 하나의 도시처럼 작동하도록 하는 게 초광역권 전략의 기본 콘셉트입니다. 지역은 그간 광역 교통망도 안 돼 있고, 인구도 줄고 흩어지면서 경쟁력이 점점 떨어졌던 거죠.”
- 거점 체계를 구축해야 농어촌도 붕괴되지 않을 수 있다고 보는 건가요.
“예컨대 응급의료시설, 백화점 등은 배후 인구가 적기 때문에 농어촌에 들어설 수가 없잖아요. 농어촌이 중소도시, 대도시와 연계돼야 도시의 인프라를 향유할 수 있습니다. 중소도시가 버텨주고 서비스·교통망 연계가 되는 게 중요합니다. 아울러 아무래도 도시가 미래산업 환경에 더 유리하기 때문에 도시에서 나온 이익 중 일부를 농촌으로 보조하는 전략도 필요해요. 세금정책을 쓰거나 상생기금을 만드는 방법이 있을 겁니다. 도시와 농촌을 하나의 구역으로 묶어 결합 개발·정비를 하는 방식도 있고요.”
정부의 3대 메가프로젝트 구상에는 2035년까지 총 18.4GW(기가와트) 규모의 AI 데이터센터를 구축한다는 내용도 담겨 있다. 1GW의 AI 데이터센터를 짓는 데 필요한 부지가 최소 축구장 140개 규모라는 걸 고려하면 향후 축구장 2576개 규모의 부지가 필요하다. 건설 과정에선 단기적으로 일자리가 늘겠지만 완공 뒤 필요한 일자리는 수십~수백개 수준에 불과할 수 있다.
- 균형발전의 핵심은 지역에 양질의 일자리를 만드는 건데 3대 메가프로젝트의 핵심인 AI·반도체 산업의 경우 고용유발 효과가 낮습니다.
“대기업 투자에 따른 고용 효과는 한정적일 수밖에 없어요. 다만 산업 생태계가 대기업에 전적으로 의존하는 건 아니잖아요. 지역의 소부장(소재·부품·장비) 기업이 신산업으로 잘 전환할 수 있도록 지원하는 등 고용정책적 노력이 필요합니다.”
- AI 데이터센터는 전력, 물 등 자원을 빨아들이며 지역사회에 부담을 주면서도 고용 효과는 낮다는 지적이 있습니다.
“데이터센터는 고용 효과가 거의 없는 데다 지역의 생태계, 전력망에 부담을 주니 해외의 지역사회에서 엄청난 기피시설이에요. 3대 메가프로젝트 때문에 추가로 지어질 원전, 소형모듈원자로(SMR)도 마찬가지고요. 이런 시설이 들어서는 곳의 주민에게 이익의 상당 부분이 돌아가고, 그 이익으로 다른 일자리를 만들거나 기반시설을 구축하는 방향으로 가야 하지 않을까요. 대기업만 이익을 다 가져가는 구조는 정의롭지 못한 만큼 분배 시스템을 정말 심각하게 고민해야 합니다.”
- 3대 메가프로젝트는 공간정책 차원에선 다극화지만 산업정책 차원에선 AI·반도체 일극화라 리스크도 있지 않을까요.
“우선 AI 산업 성장에 따른 반도체 수요 증가는 뚜렷한 흐름이고요. 다음으로 AI 분야가 하나의 업종이라고 보긴 어렵습니다. AI는 반도체부터 시작해 데이터센터, 로봇, 모빌리티, 의료, 농업 등 모든 분야에 연관되는 기반 기술이기 때문이에요. 지역별 특화 자원을 잘 활용하는 방향으로 가면 산업도 특화·다변화되고 공간 차원에서도 균형발전이 될 수 있는 여건이 조성되지 않을까요.”
- 역대 정부에서 다양한 균형발전 정책이 있었지만 수도권 일극화는 심화되고 있는데 왜 그럴까요.
“역대 정부 정책이 효과가 없진 않았지만 수도권 집중 흐름이 워낙 강해 한계가 있었던 거죠. 다만 반복해서 말씀드리지만 균형발전의 공간 단위를 초광역적으로 보지 못한 한계가 있었습니다. 이 때문에 수도권에서 신도시를 개발하는 방식처럼 지역을 개발했어요. 기존 도시의 외곽 논밭을 매입해 혁신도시를 만들었던 거죠. 인구가 팽창하는 곳에선 먹히는 전략이지만 인구가 줄어드는 곳에선 외곽 개발을 하면 도시 체력이 떨어집니다. 원도심 인구가 혁신도시로 이동하면서 원도심은 피폐해지는 거죠.”
- 공공기관 이전은 어떻게 평가하나요.
“150곳이 넘는 공공기관이 이전을 했지만 지역의 산업 생태계 속에 녹아들지 못하고 ‘외딴섬’으로 있습니다. 지방세만 내는 존재가 되다 보니 지역에 미치는 파급력이 너무 낮아요. 다행인 건 발표를 앞두고 있는 2차 공공기관 이전은 과거의 전철을 밟지 않도록 계획되고 있는 것 같다는 점입니다.”
- 첫 광역 행정통합 모델인 전남광주통합특별시 출범은 어떻게 보셨나요.
“청년이 선호하는 일자리를 만드는 게 지역정책의 1순위라고 생각하는데요. 행정통합은 목적이 아닌 수단일 뿐입니다. 다만 행정통합은 산업을 키우고 청년 일자리를 만드는 데 훨씬 더 유리한 수단입니다. 예전엔 지자체끼리 분절화돼 치고받고 싸웠는데 행정통합으로 이젠 ‘우리’가 되니깐 거버넌스(의사결정 체계)를 구축하기가 쉽습니다. 제대로 된 위치에, 제대로 된 규모로 교통망을 설계할 수 있고 결합 개발도 할 수 있는 거죠.”
- 다른 지역의 광역 행정통합도 중요한가요.
“광역 행정통합이 된 곳은 전남광주통합특별시밖에 없어 5극3특 실현엔 한계가 있어요. 철도망, 응급의료센터 등을 초광역적으로 설계하기 위해 다른 지역은 법적 기반이 있는 ‘광역연합’을 과도기적으로 만들고 궁극적으로는 행정통합을 해야 합니다. 현재 행정 시스템은 조선시대 태종 때 만들어졌고 고종 때 큰 도를 남도, 북도로 나눈 거예요. 산과 물 등 자연 지형에 맞춘 경계를 21세기에도 쓰고 있습니다. ‘시간 거리’가 점점 축소되면서 전국을 대상으로 도시계획을 세워야 될 판에 분절화된 행정구역으로 지역 발전이 막혀 있는 거죠.”
- 정부가 균형발전을 위해 더 살펴볼 측면이 있을까요.
“청년 인구가 지방에서 수도권으로 2명 들어올 때 40대 이상은 수도권에서 지방으로 1명이 나가고 있어요. 지역 내부에서도 청년은 조금 더 큰 도시로 이동하고, 40대 이상은 작은 도시로 이동하는 경향이 있습니다. 인생에서 두 번의 큰 이주가 있는 겁니다. 지역에선 청년정책에 무게중심을 두고 있는데 중장년을 받아들일 정책은 잘 보이지 않아요.”
- 중장년의 지방 이주를 더 유도하기 위한 방법이 있을까요.
“1차(1955~1963년생)·2차(1964~1974년생) 베이비부머를 인터뷰해보면 수도권에서 벗어나 인생 2막을 시작하고 싶은 욕구가 있어요. 그런데 이들의 주택보유율이 76%가량으로 높아 실행을 못하고 있습니다. 주택연금에 가입해 자산을 유동화하는 방법도 있는데 연금을 받으려면 원칙적으로 실거주를 해야 해요. 지역으로 가면 이 실거주 요건을 풀어주는 게 대안이 될 수 있습니다. 이들의 지방 이주로 비는 집을 무주택자나 청년에게 임대하면 전월세 물량이 늘어나는 효과도 있어요.”
- 대통령 세종집무실과 국회 세종의사당 건립이 추진되는 것은 어떻게 평가하나요.
“상징적인 의미는 있지만 아쉬운 면이 있습니다. 대부분의 정부 부처가 세종시에 있다 보니 공무원들이 서울에 올라와 업무를 보는 일이 굉장히 많습니다. 당연히 업무 효율성이 떨어지게 되고요. 대통령 집무실과 국회의사당이 서울에 있는 게 오히려 이상하지 않나요. 세종시에 두 공간이 만들어져도 쓰임새가 굉장히 낮을 가능성이 큽니다. 세종시로 일원화를 하고, 세종시 접근성을 높이는 방향으로 가는 게 맞다고 봐요.”
2시간가량의 인터뷰를 마무리하면서 마 교수에게 마지막으로 하고 싶은 말을 물었다. 마 교수는 균형발전은 ‘정의로운 사회를 만들자’는 차원을 넘어 ‘국가 존망의 문제’라고 강조했다.
“저출생, 높은 집값, 청년세대의 고통 등이 모두 수도권 일극화와 얽히고설켜 있어요. 다른 선택지가 없는 지방 청년들은 수도권으로 가는 ‘합리적 선택’을 하고 있는데 이 선택이 집단적으로 모여서 공멸로 가는 거죠. 국가 존망과 관련된 문제인 만큼 이번이 균형발전의 마지막 기회가 아닌가 합니다. 이미 늦었지만, 이번 기회마저 놓치면 더는 기회가 없을 것 같습니다."
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